导读：两家民企一笔17.21亿元的全额土地付款，却在三年后迎来被无偿收回的结局，并伴随着3.44亿元的闲置罚款。
2019年，两家民营企业全额支付了广东省东莞市“紫光芯云产业城项目一期”的258亩土地款项，共计17.21亿元，后因疫情等原因未按合同约定建设。
2023年，东莞市自然资源局做出决定，宣布无偿收回这258亩土地，并对两公司处以征收3.44亿元土地闲置费的处罚。
两家公司后就此起诉东莞市政府及东莞市自然资源局。此案一审，由东莞市第一人民法院审理，两公司败诉；此案二审，在东莞市中级人民法院进行，目前尚未宣判。
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紫光集团的宏伟蓝图与变故丛生
2017年，紫光集团与东莞市政府签署《战略合作框架协议书》，2018年5月又签署了《项目投资协议书》。2019年11月，紫光和创科技发展（广东）有限公司和紫光和融科技发展（广东）有限公司（以下简称“两家公司”）与东莞市自然资源局签订合同，取得258亩土地使用权。
这两家公司全额支付了总计17.21亿元的土地款项。其中，和创公司支付1.67亿元获得108亩工业用地，和融公司支付15.54亿元获得150亩商业用地。
项目位于东莞市滨海湾新区，邻近东宝公园，与深圳市宝安区一河之隔。吴松作为两家公司的副总经理，他们计划建设一个适合新一代信息技术产业特点的数字化、智能化产业新城，希望将其打造成为大湾区的城市新地标。
按照合同约定，“紫光芯云产业城项目一期”应在2020年4月17日前开工，2023年4月17日前竣工。然而，突如其来的新冠肺炎疫情打乱了计划。
吴松解释：“我们的项目总规划是请了一家国际著名设计公司CallisonRtklInternationalLtd的洛杉矶团队来具体实施。从2020年之后很长的一段时间里，国外的设计人员无法入境中国，他们就没有办法与我们进行必要的现场沟通，这直接影响了项目的进度。”
2020年2月5日，国家自然资源部办公厅发布通知，明确“对于受本次疫情影响未能按期交地、动工、竣工的，疫情持续期间不计入违约期”。2020年6月10日，广东省自然资源厅办公室又发布文件，规定自2020年6月15日起恢复计算违约期。
然而，两家公司表示，即使在2020年6月15日之后，项目仍然受到疫情因素的阻扰。事后行政诉讼中提供的材料显示，从2020年6月开始，两家公司曾对项目地块进行了开工。至2020年11月17日，项目已经开挖了95%的基坑和20%的基础桩施工。
2020年，紫光集团资金链断裂，发生重大债务违约；2021年，紫光集团进入破产重整程序。紫光集团原董事长赵伟国（在两家公司均担任董事）于2022年7月被带走调查，2025年5月被判处死缓。这些事件改变了东莞市政府对该项目的态度。
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无偿收回与法律诉讼
2021年4月30日，东莞市自然资源局向两家公司送达《闲置土地调查通知书》。该局认为，两家公司未按出让合同约定的期限和开发条件对258亩土地进行开发建设，已涉嫌闲置土地。
值得一提的是，东莞市自然资源局启动这一调查的时间，距离广东省自然资源厅规定的“自2020年6月15日起恢复计算违约期”，尚不足一年。在事后的行政诉讼中，东莞市第一人民法院也承认“该调查启动时间存在瑕疵”。
2021年5月20日，两家公司项目负责人在接受调查时陈述了未按合同约定建设的四点原因：疫情影响因素、方案审批因素、设计团队境外因素和分期供地因素。
2022年8月11日，东莞市自然资源局作出《闲置土地认定书》，认定前述258亩土地为“闲置土地”。2023年3月，该局做出《征缴土地闲置费决定书》，对两家公司共处以征收3.44亿元土地闲置费的处罚；同时做出《收回国有建设用地使用权决定书》，宣布无偿收回这258亩土地。
两家公司不服东莞市自然资源局的决定，向东莞市政府提出行政复议申请，但被驳回。
随后，两家公司向东莞市第一人民法院提起诉讼，请求法院撤销东莞市自然资源局做出的《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》，并撤销东莞市政府做出的行政复议决定。
2025年1月，东莞市第一人民法院判决两家公司败诉。法院一审判决指出，自然资源局调查启动时间存在程序瑕疵，但维持了处罚决定。
两家公司随后提出上诉。2025年5月，此案二审在东莞市中级人民法院开庭审理。在上诉中，企业提出三大核心抗辩：闲置原因不可抗力、程序违法实质影响、处罚过当违背比例原则。
截至2025年9月27日，法院尚未对此案宣判。本案的二审判决的最终结果，将决定这17亿元土地的命运。
官方回应：执法依据与惯例
东莞市自然资源局局长吕鹏在回应采访时表示，东莞对类似闲置土地予以无偿收回的处罚并非个案，“一切都是依法依规而为”。
在案件审理过程中，东莞市自然资源局认为，根据《闲置土地处置办法》的规定，国有建设用地使用权人超过合同约定动工日期满两年未开发的，政府可无偿收回土地使用权。该局认定涉案地块自2021年4月起闲置，至2023年4月已达法定两年期限，符合无偿收回条件。
2025年4月，东莞市自然资源局发布了《东莞市人民政府拟收回收购国有建设用地公示》，计划以20.47亿元回收大朗镇佛子凹村及松柏朗村地块。这一案例显示了东莞市在处理闲置土地方面的一致政策。
