事关老旧小区、城中村、存量商业房…湖州一地推进低效用地再开发

8月13日，湖州市南浔区高质量推进低效用地再开发试点工作实施方案（2023-2027年）公布。

其中涉及城市有机更新、土地综合整治如下：

●以2000年前建成的老旧住宅小区城中村和空置的存量商业用房为重点，科学谋划中心城区和中心镇存量空间；

● 以分布散、规模小、利用粗放的农用地、村庄建设用地为重点，通过“百千万”永久基本农田集中连片整治、高标准农田建设、搬迁撤并类村庄和零星农居点等方式实现农用地提质增量、村庄建设用地集聚增效、生态环境修复提升。

通过协商收回、腾笼换鸟、协议置换、转型利用等开发模式，盘活利用存量土地，完成低效用地再开发4350亩。

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湖州市南浔区高质量推进低效用地再开发

试点工作实施方案（2023-2027年）

《湖州市高质量推进低效用地再开发试点工作实施方案（2023—2027 年）》（湖政发〔2024〕2 号）等文件精神和市委、市政府的统一部署，聚焦盘活利用存量土地，提高土地利用效率，全面提升国土空间治理现代化水平，加快推动南浔高质量发展全面崛起，特制定本方案。

一、指导思想

坚持最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度和最严格的生态环境保护制度，以“在湖州看见美丽中国”实干争先主题实践为载体，以国土空间规划为引领，以低效工业用地再开发为重点，落实落细“5912”工作体系，在规划实施、要素配置、存量盘活、集约利用等领域先行先试，探索“高水平保护、高效能治理、高质量保障、高效率利用、高品质生活”的实现路径，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，奋力建设绿色低碳共富社会主义现代化新湖州，谱写中国式现代化精彩南浔篇章。

二、工作原则

按照“站得高、转得快、盘得活、有亮点”的工作思路，不断完善形成实施机制、政策支撑体系，提炼形成可复制可推广的- 2湖州经验、南浔样本。

——坚持理念转变。转变工作理念，从增量时代的批地者、供地者转变为存量时代的高品质空间供应者、治理者。变单一土地要素的供应为国土空间构建下自然资源要素的组合供应。

——坚持多目标协同。强化系统观念，从单宗地的盘活利用转变为综合片区、空间规划单元的统筹谋划，从原来“单兵作战”模式转变为多部门协同模式，从单一的政策工具转变为综合运用政策工具。

——坚持问题导向。聚焦湖州市南浔区低效用地再开发领域的重点问题、关键环节破难攻坚，坚持把盘活的城乡空间资源更多地用于民生所需和实体经济发展，实现“落一子全盘活”的工作成效。

三、工作目标

以“有为政府+有效市场”双轮驱动，全面形成空间布局均衡化、要素配置精准化、资源利用高效化、权益保障法治化的具有南浔辨识度的低效用地再开发工作格局。通过四年探索实践，完成低效用地再开发4350亩以上，完成高耗低效企业整治提升100 家，打造富有特色的低效住宅片区改造项目2个，低效工业片区改造项目2个，低效村庄整治改造项目2个，实现空间布局结构不断优化、资源开发利用水平不断提升、城乡风貌品质不断升级。

四、再开发实施路径

（一）工业全域有机更新。以老旧工业园区、高耗低效企业、传统产业为重点，通过分门别类的改造更新、整治提升和转型升级，实行统一规划、统一改造、连片开发，分层分级引导开发边界外的企业向“2+8”产业平台和小微企业园集聚。促进工业空间结构优化、集约高效利用。（责任单位：区经信局、区发改局、区商务局、区财政局、区自然资源和规划分局、区科技局、区住建局，列第一位的为牵头单位，下同；责任主体：各镇街）

（二）城市有机更新。以2000年前建成的老旧住宅小区、城中村和空置的存量商业用房为重点，科学谋划中心城区和中心镇存量空间，完善优质教育、医疗、路网等基础设施配套，强化城市服务功能，打造特色公共空间体系，有效释放“存量空间”的“增量价值”。（责任单位：区住建局、区发改局、区财政局、区自然资源和规划分局、区民政局、区卫生健康局、区城投，责任主体：各镇街）

（三）土地综合整治。以分布散、规模小、利用粗放的农用地、村庄建设用地为重点，通过“百千万”永久基本农田集中连片整治、高标准农田建设、搬迁撤并类村庄和零星农居点等方式，实现农用地提质增量、村庄建设用地集聚增效、生态环境修复提升。重点培育建设一批富有特色、具有带动辐射效应的农文旅特色项目，促进乡村产业振兴。（责任单位：区自然资源和规划分局、区农业农村局、区财政局、区文广旅体局、区水利局、区交通局，责任主体：各镇街）

五、再开发工作内容

（一）再开发模式

1.协商收回。对因企业因项目、资金、预期效益等原因无法按约定开发的、法律规定不可改变土地用途或改变用途应当由政府收回的项目用地，采取协商收回土地使用权后，依法重新组织土地出让。

2.“腾笼换鸟”。对企业依法取得土地使用权后，用地已满足转让条件的前提下，鼓励依法流转土地使用权，也可通过入股、联营等形式引入第三方合作开发。企业可利用已有存量资源发展国家支持产业和行业，需要改变用途并办理有偿使用手续的，在符合规划的前提下，经批准以协议方式处置，实现存量房产资源盘活利用。

3.协议置换。对政府因实施规划或项目实施需要，集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间，经批准可以协议方式进行置换。

4.转型利用。利用现有厂房、土地开展技术改造，在不改变土地用途的前提下，经审批后实施拆建、改扩建、加层改造、利用地下空间等途径提高投资强度、利用效率和容积率。对低效用地相对集中的区域，各镇街可进行片区开发，不局限于上述开发模式，鼓励依法探索创新。

（二）再开发主体

政府、企业、集体经济组织均可作为低效用地再开发的主体。鼓励土地使用权人通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的土地进行改造开发；政府确定的重点改造区域，可由政府主导进行开发建设；鼓励集体经济组织和原集体建设用地使用权人积极参与城中村等集体建设用地改造开发。

（三）再开发政策探索

1.探索规划引领机制。依据国土空间总体规划和调查底数，科学编制专项规划，明确低效用地再开发的重点区域，合理确定低效用地再开发空间单元。在低效用地再开发的重点区域编制实施层面详细规划。鼓励探索土地混合开发、矿地综合利用、空间复合利用、容积率奖励、跨空间单元统筹等政策，推动形成规划管控与市场激励良性互动的机制。

2.探索资源资产组合供应。在特定国土空间范围内，同一使用权人需使用多个门类自然资源资产的，可实行组合包供应，将各个门类自然资源的使用条件、开发要求、标的价值、溢价比例等纳入供应方案，通过省自然资源智慧交易平台，一并对社会公告、签订配置合同，按职责进行监管。鼓励轨道交通、公共设施等地上地下空间综合开发节地模式，需要整体规划建设的，实行一次性组合供应，分用途、分层设立国有建设用地使用权。

3.探索完善土地供应方式。鼓励原土地使用权人改造开发，除法律规定不可改变土地用途或改变用途应当由政府收回外，完善原土地使用权人申请改变土地用途、签订变更协议的程序和办法。鼓励集中连片改造开发，在权属清晰无争议、过程公开透明、充分竞争参与、产业导向优先的前提下，不同用途地块可混合供应。依据国土空间规划确定规划指标，坚持“净地”供应，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制，探索依法实施综合评价出让或带设计方案出让。

4.探索优化地价政策工具。完善低效用地再开发地价计收补缴标准，分不同区域、不同用地类别改变用途后，以市场评估价（或公示地价）的一定比例核定补缴地价款；探索以市场评估价为基础按程序确定地价款，综合考虑土地整理投入、移交公益性用地或建筑面积、配建基础设施和公共服务设施以及多地块联动改造等成本。探索完善低效工业用地再开发不再增缴土地价款的细分用途和条件。

5.探索完善收益分享机制。对实施区域统筹和成片开发设计的边角地、夹心地、插花地等零星低效用地，探索集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间，按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则，经批准后进行置换，依法办理登记。探索完善土地增值收益分享机制，完善原土地使用权人货币化补偿标准，拓展实物补偿的途径。优化保障性住房用地规划选址和土地供应，探索利用集体建设用地建设保障性租赁住房。

6.探索健全存量资源转换利用机制。在符合规划、确保安全的前提下，探索对存量建筑实施用途转换的方法，按照实事求是、简化办理的原则，制定转换规则，完善相关审批事项办理程序。鼓励利用存量房产等空间资源发展国家支持产业和行业，允许以5年为限，享受不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。

7.探索妥善处理历史遗留问题。对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，要根据全国国土调查结果、区分发生的不同时期依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理，要确保底数清晰、封闭运作、严控新增、结果可控。对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续，按现行《土地管理法》规定落实征地补偿安置；对其地上建筑物、构筑物，不符合规划要求、违反《城乡规划法》相关规定的，依法依规予以处置。加快超期未开发住宅用地的依法处置，摸清底数和原因，落实责任单位，制定分类型、分步骤依法收回的具体措施。

六、实施步骤

（一）全面摸底调查。因地制宜制定低效片区、低效宗地认定标准。以第三次全国国土调查及最新年度国土变更调查成果为基础，全面查清低效用地及历史遗留用地底数，按照省自然资源厅的具体部署，全部实现上图入库，经市高质量推进低效用地再开发试点工作领导小组审核后逐级上报备案，并纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，作为各地相关政策实施和成效评估的依据。后期可随工作推进情况动态更新补充入库。

（二）编制工作方案和年度计划。结合国土空间规划，突出“片区谋划”和“产业社区”设计理念，同步编制低效用地再开发工作方案，落实再开发空间单元详细规划，明确年度实施计划、项目清单，细化形成片区开发建设方案，并将重点谋划片区和年度项目清单报市高质量推进低效用地再开发试点工作领导小组备案。

（三）组织实施。根据专项规划、年度实施计划和实施项目清单，按照月度、季度、年度的工作节奏要求，“一区一策”、“一地一策”加快推进试点工作。各镇街每双月向区高质量推进低效用地再开发试点工作领导小组报送工作简报，包括工作进展及成效、制度建设情况、项目实施情况、典型案例和难点问题。定期会商重大问题，形成工作合力。

（四）完善配套政策。各有关部门，尤其是各项工作的牵头部门，要加强低效用地再开发支持政策的研究，从产业、土地、资金等方面加强保障，出台激励措施，有效破解低效用地再开发过程中遇到的难题，为低效用地再开发提供政策支撑。

（五）总结评估提升。各地要根据低效用地再开发试点工作进度，边实践边总结。工作专班加强督促指导，开展中期评估和项目实施成效评估，加速形成更加完善的配套政策措施，总结具有湖州辨识度的经验做法，形成可复制可推广的湖州经验、南浔样本。

七、保障措施

（一）加强组织领导。成立湖州市南浔区高质量推进低效用地再开发试点工作领导小组，区政府主要负责人任组长，统一领导协调、组织推进全区低效用地再开发工作。领导小组下设工作专班，专班办公室设在区自然资源和规划分局，从相关部门抽调骨干力量实体化运作。各镇街成立相应机构，全面构建横向协作、纵向联动的大联动、大协同工作格局。

（二）健全工作机制。建立试点工作联席会议制度，定期召开会议，研究解决工作推进过程中的重要问题。各牵头部门要按照职责分工，统筹协调和指导推进低效用地再开发试点工作，加强协同配合，强化政策集成。各实施重点片区的镇街要切实履行主体责任，明确实施责任主体，任务分解落实到人，确保再开发项目推进时序、实施质量、后期监管的有效闭环，全面构建横向- 9协作、纵向联动的大联动、大协同工作格局。

（三）强化宣传激励。要通过广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，广泛宣传推进低效用地再开发工作的重要意义，引导社会力量和市场主体积极参与此项工作，营造良好的社会舆论氛围。加强对典型案例、试点成效的总结推广，并鼓励干部敢于担当、实干争先，对推动工作不力、侵害群众利益的，要通报批评、及时整改；对表现突出的集体和个人，要给予表彰和奖励。本实施方案自公布之日起30日后施行，有效期至2027年9月30日。

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政策解读

近日，《湖州市南浔区高质量推进低效用地再开发试点工作实施方案（2023-2027年）》（以下简称《实施方案》）印发实施。现将《实施方案》主要内容解读如下：

一、出台背景

为深入贯彻落关于实施全面节约战略等决策部署，盘活利用存量土地，提高土地利用效率，全面提升南浔区国土空间治理现代化水平，加快推动南浔高质量发展全面崛起，特制定本方案。

二、制定依据1.《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）；

2.《湖州市高质量推进低效用地再开发试点工作实施方案（2023—2027 年）》（湖政发〔2024〕2 号）。

三、主要内容《实施方案》坚持最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度和最严格的生态环境保护制度，以国土空间规划为引领，以低效工业用地再开发为重点，在规划实施、要素配置、存量盘活、集约利用等领域先试先行。主要内容共分四大部分：一是确定再开发实施路径。包括工业全域有机更新、城市有机更新、土地综合整治3个实施路径，分别由区经信局、区建设局、区自然资源和规划分局牵头实施。

二是明晰再开发工作内容。包括协商收回、腾笼换鸟、协议置换、转型利用等4种再开发模式；政府、企业、集体经济组织3类再开发主体；探索规划引领机制、探索资源资产组合供应、探索完善土地供应方式、探索优化地价政策工具、探索完善收益分享机制、探索健全存量资源转换利用机制、探索妥善处理历史遗留问题7项政策探索内容。

三是明确实施步骤。明确全面摸底调查、编制工作方案和年度计划、组织实施、完善配套政策、总结评估提升等5项工作要求。

四是提出保障举措。成立湖州市南浔区高质量推进低效用地再开发试点工作领导小组，压实属地政府责任，开展工作实绩亮晒比拼，加强宣传引导。

四、适用对象1.老旧工业园区、高耗低效企业、传统产业等低效工业用地。2.老旧小区、城中村和空置的存量商业用房等低效城镇用地。

3.分布散、规模小、利用粗放的农用地、村庄低效建设用地。

五、新旧政策差异1.实施范围覆盖面增大。原政策以城镇低效用地为主，《实施方案》范围扩大到农村，对推进乡村公共基础配套优化布局、促进乡村振兴具有重要意义。2.突出了片区开发的特点。相比原政策，《实施方案》提出要明确低效用地再开发的重点区域，合理确定低效用地再开发的空间单元，编制实施层面的详细规划。

3.提出了对历史遗留问题的处理意见。相比原政策，《实施方案》明确提出要对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续，按现行《土地管理法》规定落实征地补偿安置。

六、重点注意事项

《实施方案》自公布之日起30日后施行，有效期至2027年9月30日。

综合南浔区人民政府等整合