农村宅基地: 农民进城失败的唯一“退路”

2025年中央一号文件再次将农村宅基地改革推向舆论焦点，其明确划定的“两个不允许”——“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房”，不仅是政策红线的重申，更折射出国家对农民权益、土地安全与乡村治理的深层考量。这一政策的出台，既是对历史经验的总结，也是对未来发展路径的理性选择，其背后蕴含的治理逻辑值得深入探讨。

一、政策核心：以法律与资源双重约束保障农民主体性

宅基地作为农民“安身立命之本”，其制度设计的核心在于法律刚性与资源公平性的双重约束。法律层面，《土地管理法》明确宅基地所有权归农民集体，使用权仅限集体经济组织成员，这一规定从根源上切断了非农户籍群体通过买卖侵占农民权益的路径。资源层面，我国农村宅基地总量有限，尤其在人口外流的中西部地区，宅基地闲置与土地稀缺并存。若允许城镇居民或退休干部购地建房，不仅挤压农民生存空间，还可能因资本涌入导致土地投机，威胁耕地红线与粮食安全。

贺雪峰教授指出，宅基地的“冗余”特性实为农民进城失败的“退路”，尤其对2.98亿农民工中的弱势群体而言，宅基地是抵御城市化风险的最后保障。政策通过限制非农群体介入，本质上是将有限的土地资源优先用于保障农民的基本居住权与发展权，体现了“底线治理”的民生关怀。

二、政策张力：在盘活与管控间寻求改革弹性

尽管政策划定红线，但并非完全否定宅基地的活化利用。文件提出“探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”，为乡村振兴注入新动能。例如，江苏常州通过村企合作模式将闲置宅基地改造为乡村民宿，既保留农民产权，又创造持续收益。这种“所有权不变、使用权活化”的路径，既符合法律框架，又避免了资本对农民权益的侵蚀。

同时，政策鼓励进城农民自愿有偿退出宅基地，如安徽凤阳对退出者给予5万元购房奖励，江苏南通试点奖补机制。此类措施通过市场化补偿平衡农民利益与土地效率，但需警惕地方政府为“稳楼市”过度功利化推进，导致农民被迫放弃权益。政策强调“自愿”与“依法”，正是为防止改革异化为变相剥夺。

三、现实挑战：执行监管与制度协同的深层难题

政策的落地面临多重挑战：

存量问题处理：全国现存约3000万套农村小产权房，涉及近1亿人口，如何分类处置需细化规则，避免“一刀切”引发社会矛盾。

监管漏洞风险：地方可能以“合作建房”“乡村旅游”等名义变相突破红线，需建立全国统一的宅基地信息平台，利用区块链技术实现权属透明化。

制度协同需求：宅基地改革需与户籍制度、社保体系联动。例如，健全农业转移人口市民化机制，保障进城农民享受城市公共服务，减少其对宅基地的依赖。

此外，政策对“退休干部建房”的禁止，直指权力寻租隐患。过去部分官员利用职权违规占地，破坏基层公平。文件的明确禁令，既是反腐倡廉的延伸，也维护了农村治理的秩序正义。

四、未来方向：从“保底”到“赋能”的制度演进

宅基地政策的终极目标，应是构建“保障+发展”双重功能并行的制度体系：

保障功能强化：通过确权登记、违法查处巩固农民权益，探索跨村调剂机制缓解用地矛盾。

发展功能创新：在“三权分置”框架下，试点集体经营性建设用地入市，推动宅基地使用权有限流转，吸引社会资本以“合作开发”而非“购地建房”方式参与乡村振兴。

数字化治理升级：借助大数据建立宅基地动态监测系统，精准识别闲置资源，引导其向康养、文旅等新业态定向转化。

结语：守住底线方能激活活力

中央一号文件对宅基地的红线划定，绝非改革的倒退，而是对农民主体地位的再确认。乡村振兴不能以牺牲农民土地权益为代价，更不能沦为资本狂欢的舞台。唯有坚守“农民利益优先”的底线，通过精细化制度设计平衡保护与活化，才能让宅基地真正成为农民增收的“金钥匙”、乡村发展的“稳定器”。正如文件所彰显的治理智慧——“治国有常，利民为本”，农村土地改革的每一步，都应以亿万农民的获得感为衡量标尺。