我国养老金制度普惠性和公平性现状与展望

一、制度框架与普惠性成就

我国养老金制度历经数十年发展，已形成以基本养老保险为核心、企业年金和个人养老金为补充的多层次体系。截至2024年底，基本养老保险参保人数达10.3亿，覆盖全国95%以上人口，其中城乡居民养老保险参保率突破95%，职工养老保险参保人数达4.2亿。这一成就的取得，得益于制度设计的普惠性导向。

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1. 城乡统筹突破：2014年建立统一的城乡居民基本养老保险制度，将2.8亿农村居民纳入保障范围，基础养老金最低标准由2009年的55元/月提升至2024年的118元/月，中央财政累计补助超1.5万亿元。

2. 群体覆盖扩展：通过“全民参保计划”，灵活就业人员、农民工等群体参保率显著提升。例如，上海市2024年灵活就业人员参保缴费比例从20%升至24%，并放开户籍限制，惠及超200万新业态劳动者。

3. 财政兜底保障：对重度残疾人、低保对象等困难群体实施参保代缴政策，2024年全国累计代缴城乡居民养老保险费超80亿元，确保“应保尽保”。

二、公平性挑战与制度短板

尽管普惠性显著提升，但制度运行中仍存在结构性矛盾，制约公平性实现：

1. 待遇差距分化：

- 城乡差异：2024年城镇职工月均养老金约3500元，而城乡居民仅180元，差距近20倍。

- 地区失衡：东部省份养老金结余超万亿，而东北三省依赖中央调剂，2024年中央调剂基金规模达2100亿元。

- 群体断层：机关事业单位与企业职工养老金“双轨制”虽于2014年并轨，但过渡政策导致“中人”待遇仍存差异，职业年金覆盖率不足30%。

2. 缴费负担不均：

- 灵活就业压力：以2024年山西省为例，灵活就业人员按最低基数缴费需年缴9271元，占城镇人均可支配收入的18%，部分群体因负担过重选择断缴。

- 企业缴费差异：小微企业实际缴费率普遍低于16%，而国企严格执行标准，导致制度内互助共济功能弱化。

3. 可持续性风险：

- 人口老龄化冲击：2050年我国65岁以上人口占比将达26%，职工养老保险赡养比将从2020年的2.8:1降至2050年的1.3:1，基金收支缺口预计于2037年出现。

- 个人账户空账：截至2024年，职工养老保险个人账户累计记账额超12万亿元，但实账率不足40%，存在代际公平隐患。

三、改革路径与优化建议

为实现普惠性与公平性的动态平衡，需从以下维度深化改革：

1. 制度统一化：

- 全国统筹提速：2025年全面实施企业职工养老保险全国统筹，建立中央与地方责任分担机制，2024年已实现基金跨省调剂规模同比增长15%。

- 城乡待遇衔接：参考北京市经验，建立城乡居民基础养老金与职工养老金调整联动机制，2024年北京城乡居民基础养老金月增40元，65岁以上群体额外倾斜。

2. 公平性重构：

- 缴费激励优化：对连续缴费满20年的灵活就业人员，给予10%的缴费补贴；探索“多缴多得”与“普惠保底”结合的计发模式。

- 待遇差距调节：建立养老金待遇区域平衡基金，通过税收杠杆调节高收入群体缴费基数上限，2024年上海将职工养老保险缴费基数上限调整为36549元，较2023年增长8%。

3. 可持续性增强：

- 延迟退休落地：2025年起实施渐进式延迟退休，将女性灵活就业人员退休年龄从55岁逐步过渡至60岁，缓解劳动力短缺压力。

- 第三支柱扩容：推广个人养老金账户制度，2025年税收优惠额度提升至12000元/年，投资范围扩大至养老目标基金、商业保险等，预计参与人数突破5000万。

四、国际经验与中国实践

国际养老金改革为我国提供重要参考：

1. 德国“多支柱”模式：法定养老保险（占比45%）、企业年金（30%）、个人储蓄（25%）的结构，与我国多层次体系设计理念一致。

2. 日本“统账结合”改革：通过“基础年金+厚生年金”制度，实现全民覆盖与待遇分层，但其人口老龄化导致的财政压力（养老金支出占GDP 10%）警示我国需未雨绸缪。

3. 新加坡“中央公积金”制度：强制储蓄与市场化投资结合，个人账户积累制确保公平，但缺乏代际共济，与我国现收现付制形成互补。

五、结 语

我国养老金制度的普惠性与公平性改革，是实现共同富裕的关键环节。未来需在“全覆盖、保基本、多层次、可持续”原则下，通过制度统一化、缴费公平化、管理高效化，构建与人口结构、经济发展相适应的现代养老保障体系。这一进程既需顶层设计的战略定力，也需基层创新的实践智慧，更需社会各方的共识凝聚，方能在普惠与公平的动态平衡中，为全体国民筑牢“老有所养”的民生底线。