法官员额制真的有错吗？对“比例员额”到“吃空饷员额”的反思

由于法院“案多人少”的矛盾突出，司法办案的质效问题饱受质疑，于是乎，诸多观点将矛头对准了“法官员额制改革”，认为是员额制改革导致法官数量不足，导致案件积压，要求取消员额制的呼声骤然升起。实行员额法官制度，是此轮司法改革的核心举措，为什么实践效果却受到质疑？难道旨在实现法官相对独立办案、对案件审理质量加强管理的“员额制”真的错了吗？

其实不然！如果近距离观察基层法院的运行情况会发现，这不是员额制本身的“错”。真正导致问题的原因，是对司法责任制、法官员额制的相关改革措施执行不严格所导致，其中最变形走样的是司法责任制改革中的“院庭长办案”制度。

先看看从中共中央、中央政法委、最高法院各层面发布的涉及落实司法责任制的文件要求

中共中央的《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》提出了员额法官、员额检察官都要办案的要求。《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（法发〔2015〕13号）第七条明确规定：进入法官员额的院长、副院长、审判委员会专职委员、庭长、副庭长应当办理案件。院长、副院长、审判委员会专职委员每年办案数量应当参照全院法官人均办案数量，根据其承担的审判管理监督事务和行政事务工作量合理确定。······。对于重大、疑难、复杂的案件，可以直接由院长、副院长、审判委员会委员组成合议庭进行审理。

中央政法委发布的《关于严格执行法官、检察官遴选标准和程序的通知》进一步就院庭长办案数量提出了明确要求，即；基层法院院长办案量应当达到本院法官平均办案量的5%-10%，其他院领导应当达到30%-40%；庭长应当达到本部门法官平均办案量的50%-70%。

最高法院因此出台了《最高人民法院关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见》（法发〔2017〕10号）进行了细化规定。第一条规定：各级人民法院院庭长入额后应当办理案件，……，禁止入额后不办案、委托办案、挂名办案，不得以听取汇报、书面审查、审批案件等方式代替办案。

第四条规定：基层、中级人民法院的庭长每年办案量应当达到本部门法官平均办案量的50%-70%。基层人民法院院长办案量应当达到本院法官平均办案量的5%-10%，其他入额院领导应当达到本院法官平均办案量的30%-40%。基层、中级人民法院可以根据本院的收结案情况，结合完成审判工作任务的需要，在本意见规定的最低标准基础上，适当提高本院院庭长独立承办和参与审理的案件数量。

第八条规定：各级人民法院院庭长办案任务完成情况应当公开接受监督。各高级人民法院审判管理部门负责每年度辖区各法院院庭长办案量的测算核定，逐月通报辖区各级人民法院院长、副院长、审判委员会专职委员、其他入额院领导的办案任务完成情况，包括办案数量、案件类型、审判程序、参与方式、开庭数量、审判质量等。上级人民法院应当定期对下级人民法院院庭长办案情况开展督察，对办案不达标的要进行通报，存在委托办案、挂名办案等问题的，一经发现，严肃问责。第九条：各级人民法院院庭长办案绩效应当纳入对其工作的考评和监督范围。院庭长年度办案绩效达不到考核标准的，应当退出员额。

最高人民法院政治部负责人于2021年11月就《关于加强和完善法官考核工作的指导意见》答记者问时明确提出：院庭长作为法官角色回归一线办案既是落实司法责任制的必然要求，也是履行监督管理职责的先决条件。办案任务通报方面，要求各级人民法院应当定期通报庭长、副庭长办案任务完成情况，上级人民法院应当定期通报辖区下一级人民法院入额院领导的办案任务完成情况。......

张军院长署名文章要求：健全院庭长办案考核机制，充分发挥院庭长办案示范作用。完善院庭长办案通报机制，既要公开办案数量，更要公开类型、方式、质效等。落实员额退出机制，考评不合格的，该退额的要及时调整岗位。

以上中央、最高院的文件都明确了：入额成为员额法官，就应当办案。考虑到院庭长的行政事务，对办案任务进行了“打折”，只完成一定的比例即“比例法官”，但对连“打折”后的办案任务都完不成的，应考核为“不称职”，要退出员额。

但实际上，从2017年至今，年年不完成办案任务的领导员额比比皆是！年年未完成办案任务却依然享受当年度司法绩效奖金的比比皆是！年年未成完办案任务却依然晋升法官等级的比比皆是！自司法改革以来没有一年完成过办案任务，却一路晋升为四级高级法官也不鲜见。

以上乱象，导致部分地区法院的担任领导职务的员额法官已经悄悄由“比例员额”进化为“吃空饷员额”，这不是员额制本身的错，而是对司法责任制的相关要求执行不力导致的。这种现象却长期存在竟然无一人因此被查处，也就蔚然成风了。

有人会说，院庭长人数不多，这部分人不办案也不影响“案多人少”的现状。此观点大错！根本没有认识到本轮司法改革的“牛鼻子”是司法责任制改革，而落实司法责任制的核心是法官员额制改革，而法官员额制改革的抓手就是“院庭长办案制度”。

“院庭长办案制度”落实不力，会导致以下几个问题

一是导致法院办案力量的不足

基层法院的院庭长至少占了全院全部员额法官的三分之一以上。而且在正常情况下，院长、副院长、专委、庭长等领导职务都是法官中的“佼佼者”，办案能力相对更强。如果院庭长不主动承办疑难复杂案件，会导致司法资源的浪费。

如果院庭长连“打折”过后的办案数量都不去完成，会直接导致司法资源的不足。如果严格执行院庭长办案制度，全国3100多个基层法院，平均每个法院增加3名员额法官的办案力量，就等于为全国基层法院增加了近万名员额法官的办案力量，对“案多人少”的缓解效果，对办案质效的改善作用都是立竿见影的。

二是导致法院办案风气的不正

院庭长带头办案，带头办疑难复杂案件，会带动一个法院的全体员额法官形成“努力办案”的风气和“努力办好案”和士气。反之，员额法官见院庭长都不愿意办案、厌恶办案，会引导全院的法官普遍厌恶办案，形成“办案没出息”的糊弄、躺平心态。但现实是，虽然最高院的院庭长的办案底线比例上鼓励各基层法院进一步提高，但实际上部分基层法院却是连底线比例都不完成，将全部办案任务压到一线法官身上。

三是导致法院的形式主义、“务虚”创新频出

院庭长不办案，就不会发现办案中的实际问题和困难，也不会在领导岗位上对办案中的问题和困难进行研判、解决。不承担办案任务的领导法官脱离主责主业后，必然醉心于各种“花式”创新、“务虚”活动上。这些“创新”又要给一线办案法官压上更多务虚的工作，造成“领导不办案而搞创新===办案任务压给普通法官===普通法官陪领导创新”的恶性循环之中。

在实践中，一个严格落实院庭长办案制度的法院，其办案质效明显进步，整体风气重视主责主业，群众满意率明显更高。一个不落实院庭长办案制度的法院，其办案质效会明显退步，但“花式创新”却层出不穷。

最新的文件显示，最高法院明确追究办案法官的错案责任，尤其是明确要求办案法官以个人工资承担一定责任。如果长期允许不办案、挂名办案、虚假办案情况存在的话，势必导致办案风气形成大家遇到难案都绕道走、想办法规避办案责任的景象。

如今，大数据的运用以及全国法院“一张网”的建立，完全有手段有办法实现上级法院实时监控各个法官的真实办案情况，只是在于是否真的重视“院庭长办案制度”对于办案风气和办案力量的真实影响罢了。首先需要在“督查上查真数据，在处罚上动真格”。

借鉴“政法队伍教育整顿”的做法，对2017年以来全国院庭长的办案情况进行严格的核查，未完成当年办案任务的，退还已领取的当年度司法绩效奖金。连续两年未完成办案任务且无正当理由的，必须退出员额。

只要动真格，全国法院可以增加上万名员额法官的办案容量，短时间就可以解决“案多人少”的问题，也可以形成上下齐心聚焦主责主业的氛围。